欧盟新能源战略趋向核电优先

尤其是在确立分立说的早期阶段，学界对此形成的判断高度一致，并未出现不同的观点。

[27]撤销许可证件的作出除了要遵循程序要求外，对于程序的落实方式和程度，司法实践还提出了更为细致的要求。其法定事由限于客观情况发生重大变化，且只能出于公共利益这一目的，并不存在相对人违法的情形。

基于撤销行政许可对相对人权益的实质性影响，应当强化其说理要求，以保障相对人的正当程序权利。（五）人民法院依照本法第一百八十二条的规定予以解散。违法经营额不足五万元的，并处五千元以上五万元以下的罚款。总体而言，这些既有研究的关注点主要集中在行政许可的入门条件以及中间的规制过程，至于作为行政许可终结情形的吊销行政许可行为，主要是在民商法学界被展开讨论，行政法学界对这一话题似乎鲜有涉及。[33]如果让别人接受对其不利的决定，那么给出决定的理由则应是一种逻辑必然，否则就如同强盗用枪抵着你的脑袋然后掠去你的全部财产一样恶劣。

国务院国发〔2004〕10号《全面推进依法行政实施纲要》规定‘行政机关实施行政管理，……要严格遵循法定程序，依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权。[34]特别是撤销许可对相对人权益影响重大，倘若因为规范限制的原因而无法将其嵌入处罚体系的话，至少应当在程序上给予相对人一定的保障。对此，学界作出的评价褒贬不一。

（三）审查对象难以实现拆分除意思表示与过程阶段之外，行政诉讼的审查对象亦难以实现拆分。那么，在新《行政诉讼法》颁行之后，新被纳入受案范围的行政协议与原有单方行为之间构成何种关系，就成为一个难以回避的问题。[42]罗豪才主编：《行政法学》，中国政法大学出版社 1989 年版，第 228-229 页。2.协议包含单方行为更为特殊情况下，还存在一种协议包含单方行为的情形。

总体而言，行政机关在两种行为方式之间作出选择时，应以并行禁止为原则。另一方面，由于相对人可以随时在协议履行过程中提起行政诉讼，意味着拆分公式的适用可以随时开始、随时变更、随时中止，此情况进一步加大了拆分结果的不可预知性。

参见范奇：《行政协议制度创制的路径依赖与矫正》，载《行政法学研究》2021 年第 6 期，第 149 页。该文中将拆分公式表述为行政协议 = 行政行为 + 其他协议行为。二者之间应侧重于构成彼此相互补充关系，而不应尽可能贴近彼此行为的可能性。例如，在此期间，胡建淼仍将行政合同认定为行政规定、行政决定之外的特殊行政行为之一。

余凌云认为，行政协议与单方行为应分别适用不同的法律制度，既不应予以混同，亦不认可拆分公式。[11] 叶必丰：《行政行为原理》，商务印书馆 2019 年版，第 59 页。然而，行政协议毕竟系经双方意思表示一致而形成，缔约双方原则上均应受到约定条款约束，这也是体现协议效力的应有之义。除上述学理推论之外，拆分意思表示的做法亦无法获得实体法上的规范支持。

然而，行政机关在选择行政协议方式且与相对人订立行政协议之后，依法作出单方行为的职权并未同时灭失。《行政协议解释》第27条第2款亦规定，审理行政协议案可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。

此外，《行政协议解释》第4条中规定的等字，似乎默示了在上述明文规定的过程阶段之外，还有可能拆分出来更多其他未予明文规定的过程阶段，并视之为一个独立的单方行为。例如，德国《行政程序法》第9条规定，行政机关或者选择作出单方行为（Erlass des Verwaltungsaktes），或者订立公法合同（Abschluss des oeffentlich-rechtlichen Vertrags）。

2019年颁行的《行政协议解释》继续沿用此规范模式，作出了更为具体的拆分规定，涉及起诉期限、管辖法院、法律依据、判决方式与诉讼费用等制度。尽管分立说仍旧获得认可，但此时学界普遍认为行政协议与单方行为均从属于具体行政行为。（3）行政机关可视情况决定何者优先。这意味着，上述规范并未在两种行为方式之间设置制度隔离，致使行政机关似乎既可以选择依法方式，亦可以选择按照约定方式，甚至于还可以在两种行为方式之间进行任意切换。那么时下诉讼制度中在某种程度上将行政协议视同为单方行为或认为可以从中拆分出单方行为的做法，无异直接转向了相反的另一方向，即将行政协议制度推向极端公法化之路。与此同时，由于行政诉讼制度以行政行为为审查对象，使得拆分公式的适用似乎成为了司法实践中的必然之选。

质言之，就是应致力于在两种行为方式之间建构法律上的隔离制度。从学理上而言，基于分立说形成的明确界分两种行为方式的观念，成为了确定行政协议与单方行为之间关系的一条主线。

质言之，应基于并行禁止原则以及协议优先原则，致力于在行政协议与单方行为之间构成制度隔离，以实现两种行为方式之间的界分。在此基础上，各方的意思表示应相互依存，均以对方的配合与意思表示为基础。

如果说在此之前，还可以基于行政协议与单方行为之间的不同法律特征，限于在抽象学理的层面上对两种行为方式作出界分的话，在行政协议进入行政诉讼之后，如何基于现有规范来界分两种行为方式、进而确定二者各自应当适用的规范与制度，就成为司法实践中应予以解决的实际问题。1.协议替代单方行为尽管并无明确规范依据，学界早已认为行政协议可以起到替代单方行为的作用。

例如，在德国《行政程序法》中，无法遵守合同（Unzumutbarkeit des Festhaltens am Vertrag）即构成具体标准。如，刘宗德曾提出过行政处分与行政契约两者是否能够合并使用的问题，蔡秀卿亦曾追问：两者究竟属于何种关系？竞和并行（选择）关系？优劣补充关系或其他？新《行政诉讼法》颁行后，不少行政法学者倾向于强调行政协议的行政性，《行政协议解释》则明确规定行政机关可以单方行为方式介入行政协议。《行政协议解释》明确规定，行政机关可在行政协议中作出单方行为，这使得二者之间的关系进一步偏离分立说。关键词: 行政协议 单方行为 拆分公式 并行禁止 协议优先 一、问题的提出2014年11月1日修正通过的《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称新《行政诉讼法》）第2条中，行政诉讼的审查对象被修正为行政行为，原法相关条文中作为限定词的具体二字不复存在。

（2）另行依法作出单方决定优先。当然，如果可以暂且撇开在具体行政行为范围界定上的区别不谈，则以上两说均可被称为分立说，后者只不过是对前者作出了部分修正。

具体来看，一方面，对于可从行政协议中拆分出来多少个单方行为的问题，完全无法予以估计。亦有学者称之为将行政机关在行政协议项下的意思表示和行为与相对方的意思表示和行为割裂开来，单独看待继而‘具体行政行为化的倾向。

在订立行政协议之后，应以优先适用协议约定条款为原则。就现阶段而言，尽管学理上尚待梳理，司法实践中已经在某种程度上开始适用并行禁止原则。

该解释明确将行政协议争议拆分为民事争议与行政争议两部分，具体做法为：将行政协议争议区分为履行协议争议以及行政机关单方变更、解除协议争议两种，前者适用民事争议相关规定，后者适用行政争议相关规定。因此，行政机关在订立协议之后是否还可以作出单方行为，就成为了应予解决的问题。也就是说，行政机关在此应遵循并行禁止原则，不能在两种行为方式之间进行任意切换。只不过后来由于拓展受案范围的实际需求，使得单方行为似乎不再成为行政诉讼制度中的核心概念。

邢鸿飞认为，行政协议为不同于其他以强制性和单方一致性为基本特征的行政行为。在此情况下，尽可能多地参照适用民事法律中的合同制度与规范，本应成为一种现实选择。

参见最高人民法院行政审判庭编：《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定理解与适用》，人民法院出版社 2020 年版，第 413-414 页。本文聚焦于探讨如何界分行政协议与单方行为的问题。

在这一王名扬先生的行政行为分类等理论体系中，行政契约被表述为双方当事人为达某些不同的目的而互为意思表示，因其一致而成立的行政行为。现今学界亦通常认为，我国行政诉讼制度原本就是围绕单方行为构建，因此，将行政协议纳入受案范围之后存在比较大的制度供给缺失。